Indicateurs de soutenabilité (écologique) et politiques publiques – France Stratégie juin 2020 : La démarche systémique ressources et les outils santé commune (planetary health)
Document de travail présenté par Philippe Billet, François Collart Dutilleul, Denis Couvet, Olivier Hamant, Ioan Negrutiu, Fabrice Riem, Jean-Michel Salles
La soutenabilité d’un territoire est fondée sur trois piliers biogéochimiques : eau, sol, biomasse (Negrutiu et al., 2020). Ces indicateurs agrègent de nombreux autres facteurs, notamment économiques et sociaux. Toutefois, l’évaluation de chaque indicateur n’est pas suffisante pour garantir la soutenabilité. L’approche réductionniste qui considère un élément sans les autres est en fait un facteur majeur de non-soutenabilité. La tragédie des communs illustre les limites d’une telle approche (Hardin, 1968). Au contraire, c’est dans une vision systémique intégrant les interactions que les indicateurs peuvent contribuer concrètement à l’élaboration de politiques publiques soutenables. Ce type de trajectoire résiliente est illustré par exemple par certains modes de gouvernance des biens communs (Ostrom, 1990), une réponse opérationnelle aux limites de la tragédie des communs. Enfin, c’est par la compréhension du fait scientifique que l’intégration systémique peut se réaliser, pour tenir compte des limites planétaires. Comme le dit Michel Serres, les sciences de la nature doivent investir la sphère décisionnelle, pour ancrer la politique à la Terre, pour passer de l’international au mondial. Il s’agit finalement de transposer ce que les sociétés humaines sont parvenues à réaliser dans le contrat social, en y associant les fondations des écosystèmes, dans un contrat naturel (Serres, 1990).
Toutefois, ces aspects théoriques sont difficilement appréhendables, transposables ou opérationnels dans la société et le droit. Pour cela, nous mettons en avant le concept de « santé commune »[1] c’est-à-dire la transversalité structurelle entre santé des personnes, des sociétés et des milieux naturels. La notion de santé commune rend inséparable les niveaux d’organisation du vivant, des sociétés et des personnes. Elle signifie une santé partagée des territoires (écosystèmes et ressources physiques), des collectivités (ressources institutionnelles, économiques, règlementaires, financières, etc) et des personnes (ressources humaines).
Trois principes indissociables (Acunzo et al., 2018) président à la gestion en bon père de famille des ressources accessibles en lien avec des instruments intégrés pour le contrôle de cette gestion. Pour que la santé commune soit un levier effectif de transformation, il s’agit de créer des mécanismes synergiques entre les trois échelles de la santé commune :
- la gestion inclusive des ressources assurant une protection universelle des individus (une forme de résilience individuelle permise par la santé sociale) ;
- l’application des droits humains assurant l’adhésion des sociétés à la gouvernance et la gestion des ressources (une robustesse des ressources permise par la santé sociale);
- le maintien des capacités et services écosystémiques en responsabilisant les acteurs (une résilience de la santé des milieux naturels permise par les devoirs des sociétés et des individus).
La santé commune offre donc un concept lisible et un récit désirable. Elle permet ainsi l’adhésion aux droits et devoirs associés.
Par ailleurs, comme dans tout système de santé, la santé commune suppose la mise au point d’outils de diagnostic et de bilan de santé intégré. Des instruments précurseurs existent déjà. La France dispose d’une stratégie « Plan ressources pour la France » depuis 2017 dont les ressources stratégiques ciblées en premier ont été les sols et la biomasse[2]. La Nouvelle Zélande s’est doté depuis 1991 d’une constitution (The Resource Management Act ou RMA[3] qui a établi des règles et procédures spéciales afin de rassembler plus de 50 lois environnementales sectorielles sous un seule et même texte transversal. Elle a pris en compte la reconnaissance de la valeur intrinsèque des écosystèmes, le maintien et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la dépendance de la vie à l’égard des ressources naturelles et la nécessité de les préserver pour la protection du patrimoine historique et des droits coutumiers, mais aussi pour les générations futures, ainsi que les questions d’efficacité et de responsabilité. L’institut Michel Serres a apporté sa contribution, notamment en liant alimentation et santé commune.
Les indicateurs et les standards ont un rôle à jouer lors des comparaisons, de l’analyse des tendances, de vérification, de suivi. Les indicateurs peuvent servir à la fois pour une gouvernance hiérarchique (quand il s’agit de produire une information synthétique facilitant le suivi de certaines évolutions) et pour des processus décentralisés (pour faciliter la coordination entre les différents acteurs, sans information d’une autorité centrale). La santé commune fait appel à trois catégories d’indicateurs :
- Les indicateurs de la santé des personnes (faisant référence à la santé publique ou la santé globale). Il s’agit ici de considérer la définition donnée par l’Organisation Mondiale de la Santé : « La santéest un état de complet bien-être physique, mental et social et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité » (OMS, 1946). Cette définition implique le droit à une couverture de santé universelle. Elle implique également un autre rapport à l’alimentation et à l’agriculture, dont la démarche « démocratie alimentaire » signifie que la santé des citoyens s’exerce en votant avec son assiette[4].
- Les indicateurs de la santé sociale. Ces indicateurs couvrent les aspects économiques, juridiques et politiques. Ils impliquent notamment le droit à l’alimentation et à la terre, et plus largement le droit à un socle universel de protection sociale. L’institut Michel Serres s’est fortement impliqué dans cette voie, notamment via l’exception agricole.
- Les indicateurs de la santé écosystémique. Il s’agit de parvenir à aucune dégradation nette des écosystèmes, ce qui signifie l’amortissement du capital écologique, la pratique des prix réels des produits et activités. L’institut Michel Serres a réalisé un inventaire et un bilan comparatif des approches en usage actuellement[5]. En bref, il analyse les forces et les faiblesses des approches basées sur des systèmes d’indicateurs non-intégrés ou des limites (comme par exemple les limites planétaires), les services écosystémiques et les comptabilités environnementales. Il recommande de procéder à une synthèse méthodologique afin de réunir dans des instruments performants capables d’évaluer la valeur écologique du capital écosystémique (qui ne peut pas être remplacé par la valeur économique) et non sa valeur d’usage. L’institut Michel Serres a également élaboré un prototype de comptabilité du capital écologique, en prenant le bassin versant du Rhône comme système modèle[6].
L’intérêt premier de la démarche santé commune est de réunir sous le concept de santé, donc d’un système qui ne divise rien, une évaluation qui porte en elle le sens du bien commun, de l’intérêt général en tant que bilan – état de santé holistique. Les indicateurs sur les trois catégories de santé (milieux, société, individu) cités plus haut prennent tout leur sens lors ce qu’ils sont rendus indissociables et s’inscrivent concrètement dans des pratiques politiques et économiques.
Pour construire et valider le système santé commune il est important de prévoir :
- La mise à l’épreuve de notre approche afin d’arriver à un protocole-cadre dans lequel les outils méthodologiques ont donné lieu à des testes économiques et politiques permettant d’évaluer les coûts-bénéfices dans des arbitrages mettant en jeu systématiquement la santé commune.
- L’organisation de confrontations conceptuelles et méthodologiques : atelier science et politique (mise en cohérence des connaissances, savoirs, savoirs-faire et bonnes pratiques pour élaborer des recommandations en politiques publiques des données ciblant la santé commune) ; séminaire international « Closing the resource-health policy gap » ;
- Des formations croisées pour décideurs et acteurs en territoire (les grands défis et les outils de gouvernance) et un accompagnement des territoires-école en expérimentation et validation des outils développés (l’institut Michel Serres lance ce type d’actions dans la Biovallée notamment, grâce à un financement « Territoires d’Innovation » dans le cadre du Programme d’Investissement d’Avenir.
Nos travaux ouvrent des perspectives nouvelles dans la mise en œuvre d’une écologisation des politiques publiques centrées sur la problématique des communs et de justice sociale : l’idée-force est celle de l’ajustement des ressources accessibles par une adéquation entre les besoins fondamentaux des populations et le maintien des fonctions support de la vie des écosystèmes. Cela facilite des arbitrages politiques soutenus par les outils de la santé commune.
Le système-cadre que nous proposons est contraignant mais ouvert. Il permet d’accompagner des politiques publiques à toutes les échelles territoriales en laissant aux acteurs eux même la liberté de faire des choix adaptés aux conditions spécifiques, aux étapes distinctes des projets de société en contexte. En partant de la question de la justice ressources par la santé commune, la démarche est socialement acceptable car elle vise l’intérêt général et permet ainsi de mobiliser l’adhésion des acteurs des territoires.
Références
Acunzo, D. J., Escher, G., Ottersen, O. P., Whittington, J. D., Gillet, P., Stenseth, N. C. and Negrutiu, I. (2018). Framing planetary health: arguing for resource-centred science. Lancet Planet. Health 2, e101–e102.
Hardin, G. (1968). The Tragedy of the Commons. Science 162, 1243–1248.
Negrutiu, I., Frohlich, M. W. and Hamant, O. (2020). Flowering Plants in the Anthropocene: A Political Agenda. Trends Plant Sci. 25, 349–368.
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Cambridge ; New York: Cambridge University Press.
Serres, M. (1990). Le contrat naturel. Paris: Editions F. Bourin.
[1] Santé commune : Concept basé sur « Planetary health » (2015) : « health of human civilization and the state of the natural systems on which it depends » (Whitmee S, Haines A, Beyrer C, Boltz F, Capon AG, de Souza Dias BF et al. (2015) Safeguarding human health in the Anthropocene epoch: report of The Rockefeller Foundation-Lancet Commission on planetary health. The Lancet 386(10007), 1973–2028. Health of individuals: “Health is a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity” (World Health Organization, 1946). Ecosystem health implies maintaining the system’s organization, functions, and autonomy over time. The integrity of Earth ecosystems is evaluated in terms of productivity, morphological and functional diversity, and resilience to stress.
[2] http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/plan_ressources_pour_la_france.pdf
[3] New Zealand Parliament (1991) Resource Management Act 1991. Available from: http:// www.legislation.govt.nz/act/public/1991/0069/latest/whole.html#DLM230265.
[4] Penser une démocratie alimentaire /Thinking a food democracy, Collart Dutilleul F. et Bréger T. (dir.), éd. Inida, San José, Costa Rica, 504 p. et https://observatoire.unplusbio.org/
[5] The Landscape of Environmental Evaluation Methods (review) Jazmin Arguello Velazquez, Jean-Michel Salles, Denis Couvet, Bruno Smets, Jean-Louis Weber, Ioan Negrutiu ; Evaluations environnementales (2020) Arguello J, Negrutiu I, Weber JL Pp 387-391. In: Dictionnaire juridique des transitions écologiques. Dir. François Collart Dutilleul et al, Institut Universitaire Varenne Eds, Collection: Transition & Justice, Vol. 18.
[6] Arguello J (2019): « Implementing Ecosystem Natural Capital Accounting Methodology to the Rhone watershed: the proof-of-concept », Thesis, sept. 2019, 251 pages.